Evolución del terrorismo y pasado, presente y futuro del contraterrorismo
Juan Belikow
El 11 de septiembre de 2001 no solamente cambió nuestra manera de entender el terrorismo. Cambió la forma en que los Estados concebían la seguridad, organizaban sus servicios de inteligencia, protegían sus fronteras, investigaban amenazas transnacionales y cooperaban entre sí. También modificó —no siempre para bien— los límites entre seguridad interior y defensa, inteligencia y actividad policial, prevención y represión, normalidad y excepcionalidad.
Veinticinco años después, el balance resulta paradójico.
El terrorismo que enfrentamos hoy es muy diferente del que produjo los atentados contra Nueva York y Washington. Las organizaciones jerárquicas no desaparecieron, pero conviven con franquicias, células, individuos radicalizados autónomamente, insurgencias locales, actores criminales, proxies y redes digitales. Las tecnologías que en 2001 estaban prácticamente reservadas a Estados o grandes organizaciones están hoy disponibles comercialmente. Un pequeño grupo —e incluso un individuo— puede acceder a comunicaciones encriptadas, inteligencia artificial, drones, criptomonedas, imágenes satelitales, herramientas de ciberataque o capacidades de fabricación digital que entonces hubieran requerido una infraestructura considerable.
También aprendimos mucho. Los servicios de inteligencia comparten más información. Las policías trabajan crecientemente con modelos preventivos e intelligence-led. Existen mejores controles aeroportuarios y fronterizos, instrumentos sofisticados contra el financiamiento del terrorismo, mecanismos de cooperación internacional y capacidades tecnológicas inimaginables en 2001.
Sin embargo, precisamente cuando contamos con más instrumentos que nunca, comienzan a reaparecer algunos de los problemas conceptuales que creíamos haber superado. El principal quizá sea este: estamos volviendo a confundir terrorismo, guerra, insurgencia, crimen organizado, narcotráfico, operaciones encubiertas, protesta política y competencia geopolítica. Y cuando confundimos las categorías, corremos el riesgo de confundir también los instrumentos para enfrentarlas.
Del enemigo que conocíamos al ecosistema de amenazas
El terrorismo del 11-S tenía nombre, liderazgo, territorio de refugio, estructura y cadena de mando. Al-Qaeda podía operar clandestinamente, pero respondía todavía a una lógica organizacional relativamente reconocible.
La evolución posterior produjo algo mucho más complejo.
Las operaciones contraterroristas degradaron la capacidad de numerosas organizaciones centrales, eliminaron liderazgos, destruyeron santuarios y dificultaron la planificación de grandes operaciones transnacionales. Pero la amenaza no desapareció. Se descentralizó, se regionalizó y se atomizó.
Las franquicias adquirieron autonomía. Organizaciones inicialmente vinculadas a agendas globales se insertaron en conflictos locales. En lugares caracterizados por instituciones débiles, algunas pasaron a comportarse simultáneamente como organizaciones terroristas, insurgencias, proveedores de seguridad, administradores territoriales y operadores de economías ilícitas.
El epicentro geográfico también se desplazó. África subsahariana, el Sahel y África Oriental adquirieron una relevancia que hace veinticinco años hubiera resultado difícil imaginar.
Pero la transformación más profunda posiblemente no sea geográfica sino funcional.
El terrorismo contemporáneo forma parte de ecosistemas de violencia dentro de los cuales interactúan actores ideológicos, insurgentes, criminales, mercenarios, redes de tráfico, hackers, intermediarios financieros y, cada vez con mayor frecuencia, Estados que utilizan actores no estatales como instrumentos de influencia, desestabilización o coerción.
Ya no basta, por tanto, con preguntar: ¿qué organización es? Debemos preguntar: ¿qué pretende?, ¿qué capacidades posee?, ¿qué conductas desarrolla?, ¿de qué ecosistema forma parte?, ¿con quién coopera?, ¿quién la financia?, ¿quién la protege? y, finalmente, ¿quién se beneficia de sus acciones?
La gran revolución del contraterrorismo posterior al 11-S
Uno de los hallazgos más importantes de las investigaciones posteriores al 11-S fue que buena parte de la información necesaria para comprender la amenaza existía. El problema era que estaba dispersa. Las agencias veían las piezas, pero no necesariamente el rompecabezas.
El diagnóstico posterior identificó fallas de imaginación, políticas, capacidades y gestión. Existían además barreras institucionales que dificultaban el intercambio de información entre inteligencia exterior y organismos policiales.
La respuesta fue una extraordinaria reorganización institucional. Estados Unidos creó el Department of Homeland Security, consolidando veintidós organismos federales; fortaleció los Joint Terrorism Task Forces; desarrolló Fusion Centers; creó el National Counterterrorism Center y la Office of the Director of National Intelligence. El FBI evolucionó desde una cultura fundamentalmente orientada a investigar delitos consumados hacia una concepción crecientemente preventiva y basada en inteligencia.
La seguridad aérea experimentó otra transformación radical: federalización de controles, TSA, watchlists, Secure Flight, endurecimiento de cabinas, biometría y sistemas avanzados de inspección.
El contraterrorismo se convirtió así en un gigantesco laboratorio de innovación institucional.
Pero su innovación más importante no fue tecnológica. Fue la cooperación.
El breve período de oro de la cooperación contraterrorista
Hay una consecuencia del 11-S que hoy tendemos a olvidar. Durante algunos años, el terrorismo consiguió algo extraordinariamente infrecuente en las relaciones internacionales: generar un espacio de intereses comunes entre potencias geopolíticamente enfrentadas. Estados Unidos, Europa, Rusia, países de Asia Central, del Cáucaso, Turquía y numerosos gobiernos de otras regiones encontraron razones para compartir información, desarrollar capacidades y establecer mecanismos comunes.
El terrorismo comenzó a ser tratado, en gran medida, como un problema técnico antes que ideológico.
Esto tenía antecedentes importantes. Durante la primera Guerra Fría, la política internacional había producido una distinción profundamente problemática entre los terroristas propios y los ajenos. El mismo actor podía ser considerado terrorista por unos y «luchador por la libertad» por otros. La aparición y proliferación del secuestro de aeronaves comerciales durante las décadas de 1960 y 1970 ayudó a modificar progresivamente esa lógica. Los dos grandes bloques descubrieron que determinadas conductas generaban riesgos para todos.
Comenzó entonces un proceso fundamental: separar progresivamente la valoración de determinados actos de la valoración ideológica de sus autores. Podíamos discrepar sobre Palestina, Vietnam, colonialismo, capitalismo, comunismo o movimientos de liberación nacional. Pero secuestrar un avión civil, tomar rehenes o atacar deliberadamente determinados objetivos civiles comenzó a considerarse progresivamente inadmisible con independencia de la causa invocada.
El principio que emergía era extraordinariamente importante: ninguna causa convierte automáticamente en legítimo cualquier medio utilizado para defenderla. Después del 11-S, esa tendencia alcanzó probablemente su máxima expresión. Y durante algunos años pareció que el contraterrorismo había conseguido desprenderse, al menos parcialmente, de la lógica de «mis terroristas» y «tus terroristas». Hoy esa conquista está nuevamente en riesgo.
De organizaciones a individuos: el terrorismo se atomiza
Otra transformación fundamental ocurrió en la escala operativa. En 2001 pensábamos principalmente en organizaciones. Hoy debemos pensar también en individuos. Internet, redes sociales, plataformas encriptadas y comunidades virtuales permiten procesos de radicalización sin necesidad de contacto físico con una organización. La propaganda puede producirse en un continente, alojarse en otro, redistribuirse automáticamente y ser consumida por una persona situada a miles de kilómetros. Aparece así el denominado «lobo solitario», aunque el concepto puede resultar engañoso. Puede actuar físicamente solo sin estar intelectualmente aislado. Su ecosistema puede incluir propaganda, comunidades virtuales, influencers ideológicos, manuales, algoritmos de recomendación, contactos digitales y modelos de conducta proporcionados por ataques anteriores.
Por ello el contraterrorismo evolucionó también desde la persecución de organizaciones hacia la detección temprana de comportamientos preocupantes, mediante instrumentos como Behavioral Threat Assessment and Management (BTAM), equipos multidisciplinarios y sistemas de prevención comunitaria.
Aquí aparece una lección esencial: no toda radicalización produce terrorismo y no toda opinión radical constituye una amenaza. Confundir radicalidad ideológica con intención violenta no solamente vulnera derechos: produce mala inteligencia, porque multiplica falsos positivos y desperdicia recursos que deberían concentrarse en conductas, capacidades e indicadores de movilización hacia la violencia.
El terrorismo tecnológicamente empoderado
La siguiente revolución es tecnológica. Durante buena parte del siglo XX existía una considerable asimetría tecnológica entre Estados y organizaciones terroristas. Esa ventaja se ha reducido. Los drones comerciales son baratos, precisos, modificables y fácilmente disponibles. La inteligencia artificial permite traducir propaganda, producir contenidos audiovisuales, automatizar búsquedas, procesar información, realizar reconocimiento, mejorar la planificación y resolver problemas técnicos. Las criptomonedas y las finanzas descentralizadas ofrecen nuevas alternativas para mover recursos. Las comunicaciones encriptadas dificultan la interceptación. La impresión 3D puede contribuir a fabricar determinados componentes. El Internet de las Cosas amplía la superficie potencial de ataque. El cybercrime-as-a-service permite incluso comprar capacidades que una organización no posee.
Esta es una transformación fundamental. La amenaza futura no depende exclusivamente de lo que un actor sabe hacer, sino también de lo que puede adquirir como servicio. Y la combinación de tecnologías resulta todavía más relevante que cada tecnología individualmente considerada: IA + drones; IA + ciberataques; drones + reconocimiento automatizado; blockchain + comunicaciones encriptadas; fabricación digital + diseños distribuidos globalmente. La democratización tecnológica democratiza también determinadas capacidades de coerción.
La IA y la nueva paradoja de la inteligencia
La inteligencia artificial ofrece, simultáneamente, una de las mejores herramientas del contraterrorismo y una de sus mayores amenazas. Las agencias gestionan volúmenes de datos imposibles de procesar manualmente. La IA puede detectar anomalías, conectar bases de datos, identificar relaciones ocultas y separar señales potencialmente relevantes de enormes cantidades de ruido.
Podría contribuir precisamente a resolver uno de los grandes problemas del 11-S: conectar los puntos y atar cabos.
Pero también introduce un nuevo peligro: conectar puntos que en realidad no están conectados. Los falsos positivos, sesgos, correlaciones espurias y «alucinaciones» algorítmicas pueden adquirir consecuencias extraordinariamente graves cuando alimentan sistemas de inteligencia o decisiones coercitivas.
Por eso, paradójicamente, cuanto mayor sea la capacidad de la inteligencia artificial, más importante será la calidad del analista humano. La IA puede encontrar patrones, pero comprender su significado continúa siendo una tarea humana.
Del Global War on Terror a la «huella ligera»
La doctrina militar también cambió. Afganistán e Irak demostraron los extraordinarios costos humanos, políticos y económicos de transformar operaciones contraterroristas en prolongados proyectos de reconstrucción estatal.
El modelo de grandes despliegues perdió legitimidad. Emergió progresivamente una estrategia de light footprint: inteligencia, operaciones especiales, drones, ataques de precisión, cooperación con fuerzas locales, entrenamiento y asistencia técnica. El objetivo ya no consiste necesariamente en eliminar completamente la amenaza —una pretensión probablemente imposible— sino en mantenerla por debajo de un nivel que le permita reconstruir capacidades estratégicas.
Podríamos llamarlo un «piso sostenible de contención». Es un modelo menos costoso económica y políticamente. Pero contiene riesgos.
La distancia física también puede producir distancia política y jurídica. Cuando una amenaza se transforma en un punto observado desde miles de kilómetros mediante sensores y algoritmos, resulta tentador simplificar las preguntas acerca de quién es ese individuo, qué legislación corresponde aplicar y qué consecuencias políticas producirá su neutralización. La precisión tecnológica no sustituye la precisión jurídica.
Cuando terrorismo y crimen organizado convergen
El terrorismo aprendió del crimen organizado y el crimen organizado aprendió del terrorismo. Los grupos terroristas practican y utilizan contrabando, narcotráfico, secuestro, extorsión, tráfico de personas y mercados ilícitos. Las organizaciones criminales, por su parte, utilizan coches bomba, drones, decapitaciones, asesinatos públicos, propaganda audiovisual, control territorial e intimidación masiva. Existe, por tanto, una convergencia real.
Pero convergencia no significa equivalencia. Un cartel puede utilizar tácticas terroristas sin convertirse conceptualmente en una organización terrorista. Una organización terrorista puede traficar drogas sin transformarse por ello en un cartel. La diferencia importa porque los objetivos, las lógicas organizacionales y, sobre todo, los paradigmas estatales de respuesta son diferentes.
Y allí comienza uno de los debates más importantes del contraterrorismo contemporáneo.
Narcoterrorismo: cuando cambiar el nombre permite cambiar las reglas
Décadas de lucha contra el narcotráfico y el crimen organizado han producido, en numerosos países, resultados muy inferiores a los esperados. Enormes inversiones, reformas institucionales, cooperación internacional, incautaciones, encarcelamientos e incluso procesos de militarización no consiguieron reducir sostenidamente mercados ilícitos que poseen una extraordinaria capacidad de adaptación.
La ausencia de resultados satisfactorios produce frustración. Y la frustración genera una comprensible demanda social y política de respuestas diferentes.
El problema aparece cuando «diferente» comienza a confundirse con «excepcional». Surge entonces una argumentación seductora: si los instrumentos ordinarios no han funcionado, necesitamos instrumentos extraordinarios. El concepto de «narcoterrorismo» adquiere en ese contexto una relevancia que excede ampliamente la discusión semántica. Puede funcionar como un puente conceptual, jurídico y político para trasladar instrumentos desarrollados en el contexto del Global War on Terror hacia la lucha contra organizaciones dedicadas esencialmente al crimen organizado y al narcotráfico.
La cuestión es crucial porque cambiar la categoría puede terminar cambiando las reglas. No estamos discutiendo simplemente si corresponde llamar «criminal» o «terrorista» a determinado actor. Estamos discutiendo dos paradigmas diferentes de respuesta estatal.
Criminal justice paradigm vs. war paradigm
El criminal justice paradigm parte de una lógica relativamente clara: existe un delito; corresponde investigarlo; identificar responsables; reunir evidencia admisible; detenerlos; acusarlos; garantizar su defensa; juzgarlos y, cuando corresponda, condenarlos. El sospechoso sigue siendo una persona sometida a la jurisdicción del Estado. El Estado debe demostrar qué hizo. El uso de la fuerza es instrumental a la aplicación de la ley y está sujeto a necesidad, proporcionalidad, rendición de cuentas y control judicial.
El war paradigm, en cambio, parte de una lógica sustancialmente diferente. Existe un enemigo. Lo relevante no es exclusivamente demostrar retrospectivamente la comisión individual de un delito sino degradar una capacidad adversaria. La inteligencia adquiere un peso distinto. Las fuerzas armadas pueden asumir protagonismo. El territorio operacional puede trascender fronteras. La neutralización de capacidades puede sustituir a la detención como objetivo inmediato.
Ambos paradigmas poseen reglas, pero no son las mismas reglas. Y precisamente por eso trasladar un fenómeno desde uno hacia otro constituye una decisión enormemente trascendente.
Clasificar a una organización criminal como terrorista puede modificar autoridades competentes, instrumentos de inteligencia, modalidades de cooperación internacional, facultades coercitivas, mecanismos de financiamiento, congelamiento de activos e incluso la manera en que el Estado conceptualiza a las personas que integran esa organización. El criminal puede comenzar a transformarse discursivamente en enemigo. Y una vez producido ese desplazamiento conceptual resulta mucho más sencillo justificar instrumentos originalmente concebidos para un conflicto armado o una amenaza extraordinaria.
¿Realmente faltan instrumentos?
Aquí conviene formular una pregunta incómoda: ¿Qué incapacidad concreta del Estado de derecho requiere abandonar las herramientas del Estado de derecho?
El narcotráfico, el lavado de activos, el tráfico ilícito de armas, la extorsión, el homicidio, la corrupción, la asociación criminal y el control violento de mercados son delitos gravísimos. Precisamente por eso los ordenamientos jurídicos contemporáneos poseen instrumentos extraordinariamente poderosos para enfrentarlos: inteligencia criminal, investigaciones financieras paralelas, decomiso y recuperación de activos, técnicas especiales de investigación, operaciones encubiertas, cooperación judicial internacional, equipos conjuntos de investigación, interceptación legal de comunicaciones, protección de testigos y regímenes específicos contra organizaciones criminales. La Convención de Palermo y décadas de desarrollo del derecho penal contra la delincuencia organizada proporcionaron precisamente instrumentos para investigar organizaciones complejas y transnacionales.
Por tanto, antes de concluir que necesitamos nuevas excepcionalidades, deberíamos formular una pregunta mucho menos confortable: ¿carecemos realmente de instrumentos o carecemos de capacidad para utilizar eficazmente los instrumentos que ya tenemos?
La diferencia es fundamental. Porque si el problema es la impericia, la fragmentación institucional, la corrupción, las deficiencias de inteligencia, la ausencia de investigaciones financieras, la debilidad de fiscales y policías, la incapacidad para coordinar agencias o la utilización ineficiente de técnicas especiales de investigación, cambiar la etiqueta del enemigo no solucionará ninguna de esas deficiencias.
El populismo del «pragmatismo»
Aquí aparece una tentación política recurrente. Cuando los resultados no llegan, las reglas comienzan a presentarse como obstáculos. La complejidad de las investigaciones se atribuye al exceso de garantías. Los controles judiciales parecen lentos. Los estándares probatorios parecen excesivamente exigentes. La división entre policía, inteligencia y fuerzas armadas parece burocrática.
Entonces aparecen los «atajos». Se presentan habitualmente bajo el lenguaje del pragmatismo: hay que hacer lo que funciona; no podemos combatir organizaciones del siglo XXI con reglas del siglo XX; estamos enfrentando una guerra; necesitamos nuevas herramientas.
El argumento resulta políticamente poderoso. Pero puede esconder una conclusión profundamente problemática: si el Estado no consigue ser eficaz respetando sus reglas, modificamos las reglas hasta que pueda mostrar eficacia.
Eso no necesariamente fortalece al Estado – puede simplemente ocultar su incompetencia. La impericia y la incompetencia en la lucha contra el narcotráfico y el crimen organizado han generado una profunda frustración por la ausencia de resultados satisfactorios. Pero transformar esa frustración en excepcionalidad permanente significa tratar el síntoma y no la enfermedad.
Un Estado profesional debería responder a la falta de resultados mejorando inteligencia, investigación criminal, coordinación interinstitucional, capacidades financieras, profesionalización policial, fiscalías, cooperación internacional y control de la corrupción. No redefiniendo jurídicamente al adversario hasta encontrar una categoría que permita hacer aquello que antes no podía hacer.
El peligro de los atajos
La historia del contraterrorismo posterior al 11-S debería habernos enseñado algo esencial: las medidas extraordinarias poseen una extraordinaria capacidad para sobrevivir a las circunstancias que justificaron su creación. Las excepciones crean instituciones, presupuestos, competencias, doctrinas y burocracias. Después buscan nuevas misiones.
Por eso resulta preocupante la tendencia a extender instrumentos contraterroristas hacia seguridad fronteriza, crimen organizado, narcotráfico e incluso, en determinados contextos, protesta o conflictividad política.
La pregunta no es si esos fenómenos son graves – lo son. La pregunta es si debemos enfrentarlos debilitando precisamente aquello que pretendemos defender. Un Estado de derecho no demuestra fortaleza cuando encuentra maneras de evitar sus propias reglas. Demuestra fortaleza cuando consigue resultados respetándolas.
El retorno de la geopolítica
Mientras esto ocurre, otra transformación mucho mayor está modificando el contexto estratégico. Durante aproximadamente dos décadas posteriores al 11-S, el terrorismo ocupó una posición extraordinariamente alta en las prioridades internacionales de seguridad. Eso terminó.
La guerra en Ucrania, los conflictos y tensiones de Oriente Medio, la competencia entre Estados Unidos y China, la confrontación entre Rusia y Occidente, las disputas tecnológicas, energéticas y comerciales y la creciente fragmentación del sistema internacional han desplazado nuevamente el centro de gravedad hacia la competencia estratégica entre grandes y medianas potencias.
El contraterrorismo perdió centralidad; el personal especializado fue reasignado; cambiaron los presupuestos; desaparecieron los programas académicos; los analistas más experimentados comenzaron a retirarse. Estamos perdiendo memoria institucional.
Pero existe una pérdida potencialmente todavía más grave. Estamos comenzando a perder el consenso técnico sobre el cual construimos buena parte del contraterrorismo contemporáneo.
De la despriorización a la reideologización del contraterrorismo
El problema, por tanto, no consiste solamente en que el terrorismo haya dejado de ser la prioridad número uno. El problema es que el contraterrorismo puede estar reideologizándose. Y esta podría ser una transformación mucho más profunda que cualquier innovación tecnológica.
Durante décadas se realizó un esfuerzo extraordinario para construir acuerdos internacionales mínimos sobre determinadas conductas. No fue necesario alcanzar una definición política universalmente aceptada de todas las manifestaciones del terrorismo para acordar que determinados actos —secuestro de aeronaves, toma de rehenes, ataques contra determinadas categorías de objetivos civiles— debían ser criminalizados y perseguidos independientemente de la justificación ideológica invocada.
La importancia histórica de ese proceso suele subestimarse. Permitió desplazar gradualmente la pregunta: «¿Estamos de acuerdo con la causa de este actor?» por otra muy diferente: «¿Qué hizo este actor?»
Ese cambio permitió construir cooperación técnica incluso entre Estados que continuaban siendo adversarios geopolíticos. El contraterrorismo podía operar dentro de un espacio relativamente protegido de la confrontación ideológica. Nunca fue completamente apolítico, naturalmente. Pero existía un consenso mínimo: ciertos métodos no podían legitimarse simplemente porque simpatizáramos con los objetivos de quienes los utilizaban.
La nueva Guerra Fría y el regreso de los «buenos terroristas»
La primera Guerra Fría había demostrado exactamente lo contrario. Había «terroristas» y había «luchadores por la libertad». La diferencia dependía muchas veces menos de lo que hacían que de para quién resultaba útil lo que hacían.
Durante las décadas posteriores se intentó superar progresivamente esa lógica. Y en los primeros años posteriores al 11-S la cooperación alcanzó niveles que poco antes hubieran parecido improbables. Estados Unidos, países europeos, Rusia, Estados de Asia Central, el Cáucaso y gobiernos de otras regiones encontraron un lenguaje técnico común. Compartieron información, fortalecieron controles fronterizos, desarrollaron mecanismos contra el financiamiento terrorista y construyeron capacidades conjuntas. No dejaron de ser competidores. Pero descubrieron que podían ser adversarios en determinadas cuestiones y socios contra el terrorismo simultáneamente. Ese fue uno de los grandes logros del contraterrorismo post-11-S, pero la nueva Guerra Fría está destruyendo progresivamente ese espacio.
Guerra híbrida, zona gris y weaponization de actores no estatales
La competencia geopolítica contemporánea rara vez se limita a la guerra convencional. Guerra híbrida, operaciones de zona gris, guerra cognitiva, campañas de influencia, desinformación, ciberoperaciones, coerción económica y utilización de proxies permiten avanzar objetivos estratégicos manteniendo deliberadamente ambiguos los límites entre guerra y paz.
En este contexto, los actores no estatales vuelven a adquirir extraordinario valor estratégico. Pueden ser organizaciones políticas, insurgencias, milicias, empresas militares privadas, organizaciones criminales, hackers, movimientos extremistas o redes híbridas capaces de desempeñar varias de esas funciones simultáneamente.
Un Estado no necesita necesariamente controlar completamente a uno de estos actores. Puede financiarlo, tolerarlo, proporcionarle inteligencia, facilitarle tecnología, permitirle operar desde determinado territorio, utilizar intermediarios para suministrarle recursos o simplemente decidir no actuar contra él mientras sus actividades coincidan con determinados intereses estratégicos. La relación puede mantenerse deliberadamente ambigua. Esa es precisamente su utilidad.
El ciberespacio y el proxy perfecto
El ciberespacio lleva esta lógica todavía más lejos. En el mundo físico suele existir alguna infraestructura observable: bases, rutas logísticas, armamento, fronteras, combatientes. En el dominio digital, la atribución es mucho más compleja. Una misma red de hackers puede actuar hoy con motivación económica, mañana realizar espionaje y pasado mañana ejecutar una operación funcional a los intereses de un Estado. Puede ser simultáneamente organización criminal, proveedor de servicios y proxy.
Las herramientas también son reutilizables. La infraestructura empleada para ransomware puede servir para sabotaje. Una campaña de desinformación puede combinar actores estatales, influencers, bots y organizaciones aparentemente independientes. La inteligencia obtenida por medios criminales puede terminar alimentando objetivos geopolíticos.
Aquí la distinción tradicional entre state actor y non-state actor comienza a resultar insuficiente. Lo relevante pasa a ser comprender ecosistemas de relaciones, capacidades y beneficios. ¿Quién proporciona infraestructura? ¿Quién facilita acceso? ¿Quién financia? ¿Quién protege? ¿Quién tolera? ¿Quién se beneficia? Y, sobre todo: ¿cuánta autonomía necesita conservar el proxy para permitir que su patrocinador niegue plausiblemente su responsabilidad?
De la cooperación técnica a la conveniencia política
Este es precisamente el punto donde la nueva geopolítica amenaza con producir efectos fatales para el contraterrorismo. Si un actor no estatal violento resulta útil contra nuestro adversario, aparece nuevamente la tentación de analizarlo primero por su utilidad estratégica y solo después por sus métodos.
Volvemos entonces al viejo problema: terroristas para unos; luchadores por la libertad para otros. Y si aceptamos esa lógica, cada potencia terminará construyendo nuevamente sus propias excepciones. El acto deja de definir al terrorista. La alianza comienza a definirlo. Es el regreso, bajo tecnologías del siglo XXI, de una lógica profundamente asociada a la primera Guerra Fría: «Son bastardos, pero son nuestros bastardos» Una frase frecuentemente atribuida —aunque su atribución histórica es discutida— a Franklin D. Roosevelt resume crudamente esa lógica: «He may be a son of a bitch, but he’s our son of a bitch.» Es decir: sabemos quién es y sabemos lo que hace, pero resulta útil a nuestros intereses.
Trasladada al contraterrorismo contemporáneo, la fórmula es devastadora. Porque si el carácter terrorista de un acto depende de quién lo comete, quién lo financia o contra quién se dirige, dejamos de tener una política internacional coherente de contraterrorismo. Tenemos políticas de conveniencia frente al terrorismo. Y cada potencia recuperará nuevamente sus terroristas tolerables y sus terroristas intolerables.
Dos atajos, una misma lógica
Aquí convergen finalmente dos fenómenos que a primera vista parecen completamente diferentes.
Por un lado, en el ámbito interno, la frustración frente al narcotráfico y el crimen organizado genera incentivos para expandir la categoría de terrorismo, de manera que podamos utilizar contra criminales herramientas extraordinarias desarrolladas para enfrentar enemigos terroristas.
Por otro, en el ámbito internacional, la competencia geopolítica genera incentivos para restringir selectivamente la categoría de terrorismo, de manera que podamos tolerar, apoyar o instrumentalizar determinados actores violentos cuando resultan funcionales a nuestros intereses.
En el primer caso ampliamos convenientemente la categoría. En el segundo la relativizamos convenientemente. Pero ambos movimientos responden a la misma lógica: adaptar las reglas a aquello que queremos hacer. En ambos casos la palabra legitimadora suele ser la misma: pragmatismo.
La paradoja del pragmatismo
Naturalmente, la política de seguridad debe ser pragmática. Una política incapaz de producir resultados es una mala política.
Pero existe una diferencia fundamental entre adaptar instrumentos a nuevas amenazas y modificar categorías para evitar las restricciones que esos instrumentos contienen. El verdadero pragmatismo consiste en encontrar la manera más eficaz de alcanzar objetivos legítimos dentro de reglas sostenibles. El falso pragmatismo consiste en concluir que las reglas son el problema cuando nuestras instituciones no consiguen producir resultados. Ese falso pragmatismo puede ser atractivo en el corto plazo. En el largo plazo genera instituciones menos profesionales, controles más débiles, menor legitimidad y una progresiva expansión de excepcionalidades.
Y existe una ironía particularmente grave. Los atajos que utilizamos hoy contra nuestros enemigos crean precedentes que mañana podrán utilizar nuestros adversarios.
El futuro del contraterrorismo: el riesgo de una nueva sorpresa estratégica
Existe finalmente una paradoja estratégica. El terrorismo ya no ocupa la centralidad de 2001. Eso puede ser evidencia del éxito obtenido. Pero también puede convertirse en una vulnerabilidad.
El 11-S fue, entre otras cosas, un fracaso de imaginación estratégica. Existían señales. Existían antecedentes, existía información – lo que faltó fue comprender cómo podían combinarse.
Veinticinco años después tenemos cantidades incomparablemente mayores de información. Pero abundancia de información no significa necesariamente comprensión. La inteligencia artificial puede procesar millones de datos. Los satélites pueden observar casi cualquier punto del planeta. Los sistemas financieros generan trazabilidad. Las fronteras utilizan biometría. Las agencias intercambian información en segundos. Y, sin embargo, la próxima sorpresa estratégica podría estar nuevamente frente a nosotros sin que sepamos reconocerla.
Porque quizá estemos buscando una nueva Al-Qaeda cuando el próximo desafío adopte una forma completamente distinta: podría ser una red híbrida; una organización criminal instrumentalizada por un Estado; un pequeño grupo equipado con capacidades tecnológicas anteriormente reservadas a fuerzas armadas; una combinación de ciberataque, drones, IA y desinformación; o incluso un individuo capaz de adquirir en el mercado digital capacidades que hace veinticinco años hubieran requerido toda una organización.
Veinticinco años después: ¿qué aprendimos realmente?
El 11-S nos enseñó que no basta con tener información: hay que comprenderla. Nos enseñó que las agencias no pueden trabajar aisladas. Nos enseñó que terrorismo, financiamiento, crimen organizado, fronteras, inteligencia y tecnología están interrelacionados. Nos enseñó también que ninguna capacidad militar sustituye indefinidamente a instituciones legítimas, gobernanza y cooperación.
Pero existe otra lección que corremos el riesgo de olvidar. El contraterrorismo funciona mejor cuando constituye una disciplina profesional y técnica, y mucho peor cuando se convierte en una categoría política utilizada para calificar enemigos y exculpar aliados.
Hoy aparecen dos tendencias aparentemente diferentes que convergen peligrosamente.
La primera nace de nuestras propias frustraciones. La impericia y la incompetencia acumuladas durante décadas de lucha contra el narcotráfico y el crimen organizado han generado una profunda frustración por la falta de resultados satisfactorios. Frente a ella, argumentos presentados como «pragmáticos» favorecen medidas populistas y atajos al margen —o peligrosamente cerca de los márgenes— del Estado de derecho. El «narcoterrorismo» puede convertirse en la categoría híbrida perfecta para ese propósito: un concepto artificialmente expandido que permite importar tácticas, instituciones y excepcionalidades desarrolladas durante Global War on Terror para enfrentar delitos gravísimos y extraordinariamente complejos, pero esencialmente criminales, frente a los cuales el Estado de derecho dispone de instrumentos perfectamente aplicables.
La segunda tendencia proviene de la geopolítica. Las guerras en Ucrania y Oriente Medio, la competencia entre grandes y medianas potencias y el progresivo alejamiento de un orden internacional basado en reglas generan incentivos para que los propios Estados recurran a atajos: proxies, operaciones encubiertas, actores criminales instrumentalizados, ciberoperaciones de atribución ambigua, campañas cognitivas y otros instrumentos de zona gris.
Para el contraterrorismo, ambas tendencias pueden resultar devastadoras porque nos llevan nuevamente hacia una época que creíamos superada. La época en la cual el terrorismo se juzgaba menos por los actos cometidos que por la bandera bajo la cual se cometían. La época de los «buenos terroristas» y los «malos terroristas». La época en que los terroristas del adversario eran terroristas mientras que los propios podían transformarse convenientemente en «luchadores por la libertad».
El extraordinario proceso de cooperación técnica construido desde las décadas de 1960 y 1970 y llevado a su máxima expresión durante los primeros años posteriores al 11-S permitió, imperfectamente, pero de manera progresiva, alejarnos de esa lógica.
La nueva Guerra Fría amenaza con devolvernos a ella. Y ese puede ser uno de los mayores peligros para el contraterrorismo del próximo cuarto de siglo. No solamente que aparezcan nuevas organizaciones terroristas. No solamente que los terroristas recurran y utilicen IA, drones, criptomonedas, sistemas autónomos, biotecnología o ciberarmas. Sino que destruyamos el consenso técnico y jurídico que durante décadas intentamos construir para enfrentarlos.
El desafío de los próximos veinticinco años será indudablemente tecnológico, operativo e institucional. Pero el desafío más difícil será político. Consistirá en resistir la tentación de decidir que las reglas son demasiado incómodas cuando no producen resultados rápidos. Consistirá en comprender que combatir eficazmente al crimen organizado no requiere convertir criminales en terroristas para poder combatirlos como enemigos. Consistirá en impedir que la competencia entre grandes potencias vuelva a dividir al mundo entre «buenos» y «malos» terroristas. Pero, sobre todo, consistirá en recordar algo elemental: el Estado de derecho no es una limitación que deba removerse para luchar eficazmente contra el terrorismo y el crimen organizado. Es precisamente aquello que esa lucha debe proteger.
Quizá esta sea la gran paradoja que nos deja el vigésimo quinto aniversario del 11-S. Después de gastar enormes recursos durante un cuarto de siglo aprendiendo cómo combatir mejor el terrorismo, corremos el riesgo de desaprender una de las lecciones más importantes.
Cuando empezamos a justificar los medios por la causa; cuando inventamos excepcionalidades para compensar nuestras propias incapacidades; cuando convertimos criminales en enemigos porque resulta más sencillo combatir enemigos que investigar criminales; y cuando distinguimos entre los terroristas de nuestros adversarios y los actores violentos que sirven a nuestros propios intereses, no estamos modernizando el contraterrorismo.
¡Estamos regresando al pasado!
Las opiniones expresadas son responsabilidad de su autor y no representan necesariamente la posición institucional de la Fundación Sherman Kent.